Artigo 81

TÍTULO V
Contribuição de Melhoria

Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.

A terceira espécie tributária prevista no Direito Tributário Brasileiro é a contribuição de melhoria. Tal tributo tem como fato gerador a valorização imobiliária decorrente de obra pública, conforme dispõe o art. 145, inciso III da Carta:

Art. 145. A União, os Estados, o DF e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

(…)

III – Contribuição de melhoria, decorrente de obras publicas”.

Percebe-se da leitura que o Fato gerador é conjugação de dois elementos: a obra pública que origine uma valorização no imóvel do particular.

Como se pode ver, a obra pública, a despesa pública, é o marco inicial. Mas pode ser qualquer obra? A resposta é negativa. A contribuição de melhoria é tratada no DL nº 195/67, que determina as obras que poderão originar a contribuição de melhoria.

“Art 2º Será devida a Contribuição de Melhoria, no caso de valorização de imóveis de propriedade privada, em virtude de qualquer das seguintes obras públicas:

I – abertura, alargamento, pavimentação, iluminação, arborização, esgotos pluviais e outros melhoramentos de praças e vias públicas;

II – construção e ampliação de parques, campos de desportos, pontes, túneis e viadutos;

III – construção ou ampliação de sistemas de trânsito rápido inclusive tôdas as obras e edificações necessárias ao funcionamento do sistema;

IV – serviços e obras de abastecimento de água potável, esgotos, instalações de redes elétricas, telefônicas, transportes e comunicações em geral ou de suprimento de gás, funiculares, ascensores e instalações de comodidade pública;

V – proteção contra secas, inundações, erosão, ressacas, e de saneamento de drenagem em geral, diques, cais, desobstrução de barras, portos e canais, retificação e regularização de cursos d’água e irrigação;

VI – construção de estradas de ferro e construção, pavimentação e melhoramento de estradas de rodagem;

VII – construção de aeródromos e aeroportos e seus acessos;

VIII – aterros e realizações de embelezamento em geral, inclusive desapropriações em desenvolvimento de plano de aspecto paisagístico.”

Como se pode ver, não estamos diante de qualquer obra. O recapeamento do asfalto não é obra para fins de incidência da contribuição de melhoria, pois não se trata de obra nova, geradora de valorização, mas manutenção daquilo que já existe. Mas a construção de nova via pública ou seu alargamento, sim.

Frise-se que o serviço público não pode ensejar a cobrança da contribuição de melhoria, mas tão somente a obra pública. Assim, a instalação de Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs), como ocorreu no Rio de Janeiro, não pode ensejar a instituição de tal tributo, por se tratar de serviço de segurança pública.

No entanto, não basta a realização da obra pública. Dessa obra, deve resultar a valorização do imóvel do particular, ou seja, caso o imóvel se desvalorize, não poderá ser exigida a contribuição de melhoria. Ou seja, o imóvel do particular tem que valorizar e a obra tem que ter sido realizada pelo poder público obrigatoriamente.

Ainda que o ente público disponibilize imóvel de sua propriedade para a construção, pelo particular, de uma ponte, não poderá ser cobrado tributo em questão se não houver o gasto público. É evidente que, nos casos das Parcerias Público-Privadas (PPP) para a realização de obras, é possível cobrar a exação, considerando apenas a parte do investimento público. A parcela da despesa com a obra que foi financiada com o capital do particular não pode ensejar a cobrança da contribuição de melhoria.

A ideia de contribuição de melhoria é o Estado ser reembolsado daquilo que foi gasto. Caso não haja despesa pública,  não há que se falar em reembolso. Então a obra tem que ser realizada (financiada) pelo poder público obrigatoriamente. Não basta ceder o espaço. E dessa obra tem que haver a valorização do imóvel do particular. Caso o estado realize a obra e não ocorra a valorização do imóvel, será INCONSTITUCIONAL a cobrança dessa espécie tributária.

Deve ser respeitado o limite global para a cobrança da contribuição de melhoria. Em outras palavras, o ente público não poderá arrecadar mais do que foi gasto efetivamente na obra pública (limite global), sob pena de enriquecimento sem causa. Da mesma forma, o contribuinte não poderá ser cobrado caso não haja valorização do imóvel, e caso ela ocorra, a exigência deve ocorrer na proporção da valorização (limite individual). Nesse sentido já se manifestou o STF:

“Esta Corte consolidou o entendimento no sentido de que a contribuição de melhoria incide sobre o quantum da valorização imobiliária.” (AI 694.836-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 24-11-2009, Segunda Turma, DJE de 18-12-2009.)

Não basta dividir a despesa da obra entre os particulares. Deve ser apurada a existência de valorização de seus imóveis. Trata-se de uma espécie tributaria vinculada, é retributiva. Com isso, para a cobrança da contribuição de melhoria, deve ser encerrada a obra, realizada a perícia e verificadas as contas da obra. Somente dessa forma poderá surgir os limites global e individual. Somente será devida a contribuição, se houver valorização.

Veja a jurisprudência acerca dos requisitos para a instituição da contribuição de melhoria:

DIREITO TRIBUTÁRIO. REQUISITOS PARA A INSTITUIÇÃO DE CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA.

A instituição de contribuição de melhoria depende de lei prévia e específica, bem como da ocorrência de efetiva valorização imobiliária em razão da obra pública, cabendo ao ente tributante o ônus de realizar a prova respectiva. Precedentes citados: REsp 927.846-RS, Primeira Turma, DJe 20/8/2010; e AgRg no REsp 1.304.925-RS, Primeira Turma, DJe 20/4/2012. REsp 1.326.502-RS, Rel. Min. Ari Pargendler, julgado em 18/4/2013 (Informativo no 0522).

Ressalte-se que a contribuição de melhoria é um tributo temporário e fiscal, pois sua função é meramente arrecadatória enquanto durar a obra.